Riflessioni sulla Laicità

di Donatella Loprieno   indice articoli

 

Gli enti ecclesiastici salvano le anime o producono profitti assai meno spirituali?

Di Greta Massa Gallerano   Aprile 2009

 

Greta Massa Gallerano affronta in questo articolo una tematica alquanto scomoda e scottante: i privilegi, in termini di risorse fiscali, che un legislatore, poco attento al supremo principio di laicità dello Stato, continua a prevedere a favore degli enti ecclesiastici della Chiesa cattolica. Le vicende della esenzione dell’Ici a favore degli immobili ecclesiastici le cui attività vanno ben oltre la “salvezza delle anime” trattandosi in molti casi di attività commerciali ‘belle e buone’ appare tanto irragionevole quanto foriera di ulteriori discriminazioni a scapito dei privati e delle altre formazioni sociali a carattere religioso. A fronte di una profonda crisi economica e fiscale che rende difficile la fruizione dei diritti sociali fondamentali dei cittadini (la salute, il lavoro, l’istruzione), a chi giova consolidare le posizioni di privilegio della Chiesa cattolica? Certamente non alla laicità dello Stato, certamente non al carattere sociale del nostro ordinamento ed, infine, certamente non al pluralismo democratico che avrebbe dovuto informare la politica ecclesiastica italiana.

Greta Massa Gallerano è dottoranda di ricerca in “Impresa, Stato e mercato”, Università della Calabria, Dipartimento di Scienze giuridiche “C. Mortati”: I suoi interessi spaziano dalle tematiche del federalismo fiscale (“L’evoluzione del modello di finanziamento delle Comunità autonome in Spagna. Dalla Costituzione del ’78 alle rivendicazioni in materia fiscale e finanziaria dei nuovi Statuti di autonomia” ; in S. Gambino (a cura di) Regionalismi e Statuti. Le riforme in Spagna e Italia, Milano, Giuffrè, 2008) alle questioni legate al finanziamento diretto ed indiretto alle confessioni religiose (“Il finanziamento pubblico indiretto alle confessioni religiose e il caso delle esenzioni fiscali a favore degli immobili ecclesiastici”, in N. Fiorita - D. Loprieno (a cura di) “La libertà di manifestazione del pensiero e la libertà religiosa nelle società multiculturali”, Fup, 2009, in corso di pubblicazione).

 

   Donatella Loprieno

 

1. Il caso ICI. Profili di costituzionalità 

Negli ultimi anni, l’esenzione dal pagamento dell’Imposta comunale sugli immobili (ICI) per i beni (immobili) di proprietà degli enti ecclesiastici, ha suscitato non poche perplessità promuovendo un forte dibattito sia nel mondo giuridico che in quello politico. Più in particolare, la questione ha riguardato (e riguarda tutt’ora) gli immobili ad uso ‘commerciale’ di proprietà dei suddetti enti nonché le conseguenti problematiche emerse in seguito alle diverse riforme intervenute nella disciplina di tale imposta.
L’ICI, istituita con d.lgs. n. 504/1992, si applica a tutti gli immobili siti nel territorio dello Stato, a qualsiasi uso destinati e da chiunque posseduti a titolo di proprietà, usufrutto, uso, abitazione ecc. Come noto, il d.l. n. 93/2008, recante “Disposizioni urgenti per salvaguardare il potere di acquisto delle famiglie”, dispone, al suo art. 1, che “a decorrere dall’anno 2008 è esclusa dall’imposta comunale sugli immobili di cui al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, l’unità immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto passivo”. Anche se quest’ultima previsione porrebbe ulteriori interrogativi con riferimento all’oggetto della nostra riflessione non ci soffermeremo su tale aspetto, posto che la nostra attenzione sarà incentrata, piuttosto, sul pagamento di tale imposta da parte dei titolari degli immobili finalizzati allo svolgimento di attività commerciali. Ciononostante, risulta doveroso riportare alcuni dati al fine di rendere meno astratto il nostro ragionamento. Innanzitutto, può affermarsi la difficoltà di definire con certezza l’immenso patrimonio immobiliare degli enti religiosi, in quanto non esiste un censimento preciso. Si parla di quasi 2000 enti ecclesiastici e 100 mila fabbricati per un valore di circa 8 - 9 miliardi di euro ed il mancato pagamento dell’ICI da parte di tali enti determina un potenziale ‘buco’ nelle casse dei comuni italiani di circa 700 milioni di euro annui (stime Associazione Nazionale dei Comuni italiani). La situazione risulta, pertanto, aggravata dalla summenzionata esenzione introdotta dal d.l. 93/2008. Quest’ultima, difatti, renderebbe ancora più ‘ingiustificato’ e difficilmente sostenibile, economicamente parlando, il mancato pagamento dell’ICI da parte degli immobili ad uso commerciale di proprietà degli enti ecclesiastici.
Tornando alla previsione generale - d.lgs. n. 504/1992 - bisogna sottolineare come quest’ultima conosca alcuni ‘temperamenti’ nel caso in cui gli immobili in questione appartengano a soggetti specifici e/o vengano destinati allo svolgimento di attività di rilievo sociale che lo Stato ritiene meritevoli di agevolazione. Tra queste ipotesi, oltre a quella prevista dall’art. 7, co. 1, lettera d), vale a dire i fabbricati destinati esclusivamente all’esercizio del culto, rientra quella prevista dall’art. 7, co. 1, lettera i), che esenta dal pagamento dell’ICI gli immobili utilizzati dai soggetti di cui all’art. 87, co. 1, lettera c), del Testo Unico delle Imposte sui Redditi (TUIR), ossia i cosiddetti enti non commerciali. Pertanto, i requisiti per godere dell’agevolazione sono sostanzialmente due: un elemento soggettivo consistente nell’uso dell’immobile da parte di enti non commerciali, tra cui sono ricompresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti; un elemento oggettivo, ossia l’impiego dell’edificio esclusivamente per i fini elencati dalla norma in quanto socialmente rilevanti ed improduttivi di reddito. Il significato della norma sembrerebbe sufficientemente chiaro. Tuttavia, non altrettanto può affermarsi circa l’interpretazione che ne è stata offerta nel corso degli anni, in particolar modo con riferimento alla ipotesi in cui gli enti ecclesiastici, oltre alle attività istituzionali loro proprie, esercitino, altresì, attività diverse da quelle elencate dalla norma, acquisendo natura oggettivamente commerciale (nella realtà fattuale: alberghi, strutture sanitarie, et similia).
Nel corso degli anni, si è assistito ad un corposo contenzioso tra i sindaci e gli enti ecclesiastici che tramite una interpretazione ‘estensiva’ della norma hanno tentato di ampliare la suddetta esenzione applicandola anche a quegli immobili dotati di natura oggettivamente commerciale. Nel 2004, la Corte di Cassazione chiariva che l’esenzione poteva applicarsi solo agli immobili di tipo non commerciale, e dunque nei suddetti immobili non doveva essere esercitata in nessun modo attività di impresa. L’interpretazione della Corte di Cassazione risulta rigorosa: al requisito soggettivo e a quello oggettivo ne viene accostato un terzo che riserva l’esenzione alle sole attività di tipo non commerciale. In contraddizione a tale lettura giurisprudenziale, il legislatore è intervenuto con la legge n. 248/2005, rendendo l’esenzione applicabile anche alle attività indicate dalla previsione generale “a prescindere dalla natura eventualmente commerciale delle stesse”. Si passava, pertanto, ad una valutazione delle agevolazioni fiscali basata esclusivamente su criteri di natura soggettiva cioè la natura non commerciale dell’ente proprietario dell’immobile. Tuttavia, occorre sottolineare che gli enti ecclesiastici, secondo quanto previsto dall’art. 149 del TUIR godono della qualifica di ente non commerciale a vita anche se esercitano in prevalenza attività commerciale per uno o più periodi di imposta.
In sostituzione di tale interpretazione, già sotto osservazione presso la Commissione europea, è intervenuto il d.l. n. 223/2006 che ripristina l’obbligo del pagamento dell’imposta ma l’estensione si intende ora applicabile alle attività “che non abbiano esclusivamente natura commerciale”.  L’intento, probabilmente, era quello di ‘mitigare gli animi’ di alcune frange della politica, dei sindaci di molte città nonché della stessa Unione europea, particolarmente agitati in quel periodo dal fin troppo esplicito privilegio fiscale previsto dalla legge n. 248/2005. Tuttavia, tale previsione ha finito per costituire un ulteriore elemento di confusione all’interno di un quadro già compromesso dando luogo a difficoltà “interpretative ed applicative”: cosa si intende per natura ‘non esclusivamente’ commerciale? È sufficiente una pur minima attività di carattere religioso per far scattare l’esenzione o «l’avverbio esclusivamente significa ben poco in quanto una attività o è commerciale o non lo è e quindi la sua introduzione è legata al fatto che in alcuni casi il servizio sociale non è del tutto gratuito» (Tesauro F., “La Chiesa non ha l’esclusiva delle agevolazioni fiscali”, intervista per Panorama, 30 agosto 2007)?
Come autorevolmente sostenuto con riferimento a quanto disposto dalla legge n. 248/2005, «ove si volesse convenire con quanto è andata affermando la Cassazione in questi anni, si dovrebbe ritenere che l’esonero dal regime generale impositivo si rivela manifestamente irragionevole, in quanto viene accordato in presenza di una attività (commerciale) diversa da quelle che giustificano l’attribuzione del beneficio fiscale, con conseguente violazione degli artt. 3 e 53 della Costituzione» (Fiorita N., “Prime riflessioni sulla politica ecclesiastica degli ultimi anni: enti ecclesiastici e agevolazioni fiscali”, in Diritto pubblico, 2,  2006).
Analizzando quanto previsto dal d.l. n. 223/2006, tuttavia, può argomentarsi che ci troviamo, anche in tal caso, di fronte ad una violazione dei suddetti articoli della Carta costituzionale in quanto l’esenzione continua, comunque, ad essere accordata in presenza di una attività commerciale anche se tale attività non ha ‘esclusivamente’ natura commerciale, cioè lo è solo in parte. Tale previsione, pertanto, struttura il requisito per godere dell’agevolazione in termini di “non esclusività” dell’utilizzo del bene e non di “prevalenza”. Dunque, risulterebbe sufficiente una designazione non commerciale dell’immobile, anche se marginale, per ritenere soddisfatto il requisito della non esclusività.
In realtà, i diversi interventi in materia (d.l. n. 223/2006 compreso) sembrano confermare il ricorrente favor politico italiano nei confronti di determinate confessioni religiose,  rappresentando una precisa scelta del Governo volta a dare un chiaro riconoscimento del ruolo sociale svolto dagli enti religiosi. Tale scelta, tuttavia, ‘altera’ il principio di laicità quale «profilo della forma di Stato delineata nella nostra Carta costituzionale della Repubblica»( Corte Cost.  Sent. n. 203/1989), quello d’uguaglianza e quello di capacità contributiva come anche quello comunitario della libertà della concorrenza.
Alla luce di quanto fin qui esposto, si potrebbe sostenere che l’esenzione dal pagamento di determinate imposte a favore di quegli enti ecclesiastici le cui finalità travalicano la ‘missione’ loro propria di religione e di culto, divenendo queste di natura propriamente commerciale, condurrebbe ad una ulteriore forma di discriminazione tra attività commerciali ‘religiose’ ed attività commerciali ‘laiche’, potremmo dire tra contribuenti di serie “A” e contribuenti di serie “B”. Difatti, l’esenzione dal pagamento di determinati tributi, ha portato le confessioni religiose a trovarsi in un sistema di libera concorrenza con quelle attività economicamente rilevanti che dovrebbero trovarsi ad agire in un sistema in cui la concorrenza risulti sana e non falsata, così come previsto dalle disposizioni comunitarie sugli aiuti di Stato. Ed è specificatamente su questo profilo che si gioca il tema della compatibilità comunitaria della normativa in questione.

 

2.  La compatibilità dell’esenzione ICI con le regole comunitarie in materia di aiuti di Stato.

Prima di prendere in esame la possibile violazione del divieto di aiuti di Stato sancito dal Trattato UE, un richiamo risulta necessario per chiarire l’oggetto di queste brevi riflessioni. Come noto, l’Unione europea “rispetta e non pregiudica lo status previsto nelle legislazioni nazionali per le chiese e le associazioni o comunità religiose degli Stati membri” e “rispetta ugualmente lo status delle organizzazioni filosofiche e non confessionali”.  Il problema si pone, come fin’ora evidenziato, con riferimento alle attività ‘economiche’ collegate a quella ‘pastorale’ dei suddetti immobili e non, appunto, allo status di cui godono le chiese in virtù della legislazione nazionale. Tanto premesso, se prendiamo in considerazione non solo gli sgravi sull’ICI, ma anche quelli sull’IRES e sull’IRAP, di cui godono i suddetti immobili, la possibilità di trovarsi in presenza dell’aiuto di Stato assume una certa consistenza. Difatti, secondo l’art. 87 del Trattato sull’Unione europea, che attiene al divieto di aiuti di Stato, sono vietate le agevolazioni fiscali, “sotto qualsiasi forma”, che avvantaggino solo alcune tra le imprese che operano all’interno del mercato comune e che si presentino, dunque, come “agevolazioni di tipo selettivo”.
A tale previsione è necessario accostare l’approccio pragmatico della Commissione europea e della Corte di Giustizia europea secondo cui, nella nozione di aiuti di Stato, rientra qualsiasi misura che direttamente o indirettamente produca per l’impresa un beneficio economico. Inoltre, così come ha più volte affermato la Corte di Giustizia, la compatibilità degli aiuti di Stato va «valutata non già in ragione delle forme che (tali aiuti) assumono, bensì degli effetti che producono sulla posizione delle imprese». Conseguentemente, la minore tassazione, ossia i cosiddetti aiuti fiscali, rientrano a pieno titolo nella nozione di aiuti di Stato, mentre nella nozione di impresa può essere ricondotto «qualunque soggetto o ente che eserciti una attività economica, che offra cioè beni e servizi su un determinato mercato». Bisogna poi sottolineare che, ai fini dell’applicazione delle norme sulla concorrenza, la forma giuridica assunta dall’impresa non risulta rilevante; pertanto, «l’assenza del fine di lucro, di per sé, non priva affatto l’attività svolta della sua portata economica ed il soggetto che la svolge della qualifica di impresa».
Con un simile quadro di riferimento diviene inevitabile interrogarsi circa la compatibilità dell’esenzione ICI con le regole in materia di aiuti di Stato, in particolar modo con riferimento a quello che risulta essere il ‘nocciolo duro’ della questione e al quale facevamo riferimento poc’anzi: il fatto che sul mercato operano altri soggetti - ‘concorrenti laici’ - che non possono accedere alla agevolazione e che pertanto si trovano a competere in uno scenario in cui la «competizione ad armi pari» risulta distorta. Al contempo, potrebbe argomentarsi che la scarsa rilevanza dell’agevolazione fiscale sul mercato comunitario risulti bastevole a far decadere ogni ‘ragionevole dubbio’ circa la violazione del divieto di aiuti di Stato. Tuttavia, come anticipato, l’esperienza comunitaria è rigorosa nel ritenere sufficiente anche il solo rafforzamento della posizione dell’impresa beneficiaria dell’agevolazione rispetto all’inserimento nel mercato nazionale dei concorrenti comunitari.
Non desta soverchio stupore, pertanto, la richiesta di informazioni supplementari presentata dall’Unione europea nell’agosto del 2007 al Governo italiano, alla quale è seguita una nuova richiesta di informazioni inviata dalla Commissione europea nel novembre dello stesso anno. Quest’ultima non può essere superficialmente indicata (come da più parti si è fatto) come la volontà di Bruxelles di imporre l’ICI sulle chiese o sui luoghi di culto; l’intento, legittimo, della Commissione risulta piuttosto quello di avere un quadro preciso degli immobili che vengono utilizzati per fini commerciali e in che misura. Il problema, dunque, riguarda la discriminazione che si viene a creare tra attività commerciali ‘religiose’ ed attività commerciali ‘laiche’, in deroga ai principi nazionali e comunitari. Tale argomentazione può essere maggiormente compresa se si considera che la stessa Commissione europea ha (re)agito in risposta ad un numero importante di istanze, provenienti da operatori italiani nel campo turistico-alberghiero come anche della sanità; istanze che riguardavano talune misure fiscali che avrebbero potuto, appunto, avvantaggiare certe imprese o essere suscettibili di falsare la concorrenza in ambito commerciale.  Tuttavia, le risposte da Bruxelles tardano ad arrivare. Il ‘dossier’ sugli sgravi fiscali, dopo più di un anno, è ancora al vaglio della Commissione che continua a prendere tempo in considerazione di ingombranti pressioni politiche che spingono per una archiviazione.
In conclusione, sembra potersi affermare che il «requisito per il ripristino di condizioni minime di equità e parità di trattamento è la definitiva esclusione da qualsiasi beneficio/privilegio fiscale per le attività che abbiano natura commerciale, qualsiasi sia il settore in cui operano, ripristinando così un criterio di rilievo costituzionale di corretta relazione tra articolazione del prelievo e capacità contributiva» (Nucara A., Pontesilli C.,  “L’ICI prigioniera dei privilegi”, Il Sole 24Ore, 18 luglio 2007). Non si tratta, si badi bene, di far pagare l’ICI sui luoghi di culto, né tantomeno su quelli già esentati  dalla norma (a ragion veduta) se utilizzati per fini sociali (come le mense per gli indigenti o i centri di accoglienza). Si tratta di far rientrare gli enti ecclesiastici all’interno del dovere tributario e di capacità contributiva nonché del diritto di concorrenza quando, e nella misura in cui, questi esercitino attività di tipo commerciale. Si tratta, ancora una volta, della necessità di addivenire ad un più corretto rapporto tra Stato e Chiesa in ossequio alla piena attuazione del principio di uguaglianza e del supremo principio di laicità dello Stato.

 

Greta Massa Gallerano
Dottoranda di ricerca in ‘Impresa Stato e Mercato’
Dipartimento Scienze Giuridiche
Università della Calabria